Tegoroczny raport Poverty Watch wywołał żywą dyskusję dotyczącą ubóstwa w Polsce. Wśród wielu komentarzy naszą szczególną uwagę zwrócił artykuł p. Krzysztofa Kolanego na portalu bankier.pl, przytoczony częściowo w publikacji mycompany.pl. W artykułach poruszono kluczowe kwestie dotyczące statystyki i skuteczności przeciwdziałania ubóstwu, do których chcemy się odnieść.
Omawiana tematyka doczekała się bardzo obszernej literatury naukowej. Celem niniejszego tekstu jest jak najzwięźlejsze zarysowanie wybranych kwestii, a nie wykład akademicki z nauk o polityce społecznej, polityce publicznej i badań nad ubóstwem ekonomicznym.
Jako EAPN Polska prowadzimy monitoring ubóstwa i polityki społecznej przeciw ubóstwu od 2017 r., co roku publikując raporty Poverty Watch z okazji międzynarodowego dnia walki z ubóstwem. Pierwszy raport był poświęcony okresowi 2014-2016. Wszystkie raporty są dostępne na naszej stronie internetowej.
Raporty Poverty Watch integrują wiedzę akademicką, profesjonalną służb społecznych oraz realnego doświadczenia osób, które zmagają się z ubóstwem. Uważamy, że uwzględnienie tych trzech źródeł przedstawia pełniejszy obraz ubóstwa i wykluczenia społecznego, dając podstawy do zwalczania tego wielowymiarowego problemu społecznego.
Dzięki badaniom Głównego Urzędu Statystycznego oraz Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych możemy śledzić statystyczny obraz ubóstwa i wykluczenia społecznego w Polsce. Badania budżetów gospodarstw domowych GUS są badaniami ciągłymi na blisko 30 tysiącach gospodarstw domowych. W naszym raporcie skupiamy się na danych, które dotyczą zasięgu ubóstwa ekonomicznego w polskiej i unijnej metodologii. Miar jest kilka, polskie opierają się na wydatkach, a nie dochodach. Warto pamiętać, że dane dotyczące zasięgu ubóstwa ekonomicznego już uwzględniają transfery socjalne.
W Poverty Watch odnosimy się m.in. do wskaźników: ubóstwa skrajnego, ubóstwa „ustawowego”, ubóstwa relatywnego oraz sfery wykluczenia społecznego (przez GUS nazywanej sferą niedostatku). Miarą ubóstwa skrajnego jest minimum egzystencji. Konsumpcja poniżej tej kwoty przez dwa miesiące zagraża życiu i zdrowiu człowieka. Miarą wykluczenia społecznego jest minimum socjalne, które określa konsumpcję na niskim poziomie, ale umożliwia funkcjonowanie w polskim społeczeństwie uznawane za „zwyczajne” – zgodne z normami. Oba pojęcia stanowią stanowczo oddzielne miary i nie można ich stosować wymiennie. Znaczący wzrost samego ubóstwa skrajnego jest zawsze sytuacją alarmującą, która wymaga natychmiastowej reakcji rządzących.
W 2023 r. doszło do znaczącego wzrostu zasięgu ubóstwa skrajnego ogółem, ale też wśród dzieci, seniorów i osób z niepełnosprawnościami, czyli w zbiorowościach wymagających szczególnej ochrony. Szacunkowo co piętnasty Polak żył w skrajnym ubóstwie. W tym samym czasie jeszcze bardziej powiększyła się sfera wykluczenia społecznego, która objęła niemal połowę kraju. W kontekście tego, co reprezentują obie te miary, wyrażenie „na krawędzi kryzysu społecznego” wydaje się nam dość zachowawcze, w żadnym wypadku przesadzone. Fakt, że w 2023 r. odnotowano niewielki wzrost zasięgu ubóstwa relatywnego (z 4,5 mln do 4,6 mln) i ogólny trend był stabilny od lat, nie może uspokajać.
Ubóstwo relatywne odnosi się do wydatków poniżej 50 proc. kwoty, którą średnio w miesiącu wydają gospodarstwa domowe. W 2020 r. średnie wydatki zasadniczo spadły, więc również obniżyła się ta granica ubóstwa i samo ubóstwo relatywne się zmniejszyło, mimo problemów gospodarczych i społecznych związanych z pandemią. Z kolei, gdy rosną średnie wydatki, to rośnie z nimi granica ubóstwa, co też może powodować zwiększanie ubóstwa wtedy, gdy średnio widać poprawę. Dlatego do oceny sytuacji krajowej używa się kilku progów, w tym wyznaczanych na podstawie badań minimów konsumpcji, jako punktów odniesienia. Pamiętajmy, że prawie połowa populacji wydaje mniej niż minimum umożliwiające „zwyczajne” funkcjonowanie.
W naszym raporcie zwracamy uwagę również na wynagrodzenia i świadczenia emerytalno-rentowe: „W obszarze wynagrodzeń i świadczeń społecznych odnotowano wzrost w 2023 r., który jednak w kontekście wysokiej inflacji nie przekładał się na znaczącą poprawę sytuacji materialnej. Wzrost przeciętnych wynagrodzeń w sektorze przedsiębiorstw (11,9 proc. nominalnie i 0,5 proc. realnie) oraz emerytur i rent (17,2 proc. nominalnie i 4,7 proc. realnie w systemie pozarolniczym) był niewystarczający, by zrekompensować rosnące koszty życia” (s. 8). Płaca minimalna netto z początku 2022 r. z uwzględnieniem skumulowanej inflacji z lat 2022-2023 była nawet realnie nieco niższa pod koniec 2023 roku. W uboższych gospodarstwach domowych z dziećmi na utrzymaniu świadczenia na dzieci stanowią dużą część dochodu i gdy one tracą na wartości prawie 30 proc., to stagnujące niskie zarobki i tracące na wartości świadczenia przyczyniają się do tego, że te rodziny ubożeją. W każdym razie, nominalne wzrosty płac nie zmienią statystyki ubóstwa i wykluczenia społecznego. Wynika to głównie z faktu, że badania dotyczą gospodarstw domowych, a nie pracowników. Z drugiej strony, gospodarstwa domowe utrzymujące się z pracy nie są zbiorowością najbardziej narażoną na ubóstwo. Chociaż ubóstwo skrajne w rodzinach utrzymujących się głównie z pracy również wyraźnie wzrosło – z 4,2 proc. do 6,6 proc. Podobnie w przypadku zasięgu wykluczenia społecznego w tych gospodarstwach – wzrost z 40,9 proc. do 46,1 proc.
Powszechnie uważa się, że praca stanowi skuteczną ochronę przed ubóstwem. I choć oczywiście nie ma wątpliwości, że rodziny utrzymujące się z niezarobkowych źródeł są najbardziej narażone na ubóstwo, to nie każda praca daje przed nim ochronę. Za niskie wynagrodzenia, niepełny wymiar czasu pracy, większe wydatki związane z chorobami, niepełnosprawnością, liczebnością rodziny mogą sprawić, że nawet wyższa od minimalnej płaca nie wystarcza i rodzina zaczyna się zmagać z ograniczeniami i wyborami, które potrzeby ograniczać.
Powyższy wątek daje możliwość przejścia do charakterystyki problemu ubóstwa, w miarę możliwości zwięzłej. Mimo zróżnicowanych przyczyn bezpośrednich występowania ubóstwa w różnych populacjach, jego istnienie ma strukturalne podłoże i wynika z niedoskonałości gospodarki rynkowej. Nazywając je „naturalnym” sugeruje się nieuchronność i brak możliwości eliminacji, co jest mylące. Tak jak decyduje się o kształcie ustroju gospodarczego, tak samo można zdecydować o zasięgu ubóstwa ekonomicznego. W obu przypadkach są to decyzje polityczne. I wydaje się, że takie decyzje zostały już podjęte. Pierwszy cel w Agendzie na Rzecz Zrównoważonego Rozwoju 2030 ONZ brzmi: wyeliminować ubóstwo we wszystkich jego formach na całym świecie. Zwalczanie ubóstwa i wykluczenia społecznego jest też jednym z celów polityki społecznej UE. Dorobek unijny w tym obszarze jest obszerny, ale warto tu wspomnieć o Europejskim Filarze Praw Socjalnych z 2017 r., który stanowi polityczne zobowiązanie państw członkowskich m.in. do eliminacji ubóstwa (lista dokumentów unijnych dostępna w spisie literatury w raporcie). Polska przyjęła te zobowiązania i raportuje ich wykonywanie. Informacje o postępach i wskaźnikach realizacji celów szczegółowych są publicznie dostępne.
Tym samym możemy przejść do sposobów eliminacji ubóstwa. Ubóstwo jest zdefiniowane jako problem społeczny, gdyż jego rozwiązanie przekracza poziom mikro. Jest też problemem publicznym, co łączy się z tym, że walczy się z nim przy pomocy polityki publicznej. Nie możemy sobie tu pozwolić na przytoczenie historii zabezpieczenia społecznego w Europie i Polsce, ani na rozwinięcie tematu ryzyk socjalnych i sposobów zabezpieczenia ludności, kiedy się ziszczają. Niemniej to ochrona dochodów gra tu główną rolę. Dlatego musimy stanowczo zaprzeczyć twierdzeniu, że zasiłki „nie wyciągną ludzi z ubóstwa”. Zasadniczo, i w ogromnym uproszczeniu, celem większości świadczeń społecznych jest ochrona przed ubóstwem kiedy rodzina doświadcza ryzyka socjalnego, np. niepełnosprawności, choroby, bezrobocia, śmierci zarobkującego członka rodziny. Modelowo wygląda to tak, że rodziny utrzymują się z pracy, a jeśli dzieje się coś, co sprawia, że traci dochód z pracy, ten dochód jest zabezpieczany z systemu świadczeniowego. Siatka bezpieczeństwa posiada różne elementy i mechanizmy, m.in.: ubezpieczenia społeczne, świadczenia dla osób bezrobotnych, ochrona zdrowia, świadczenia rodzinne i opiekuńcze, a w końcu pomoc społeczna, jako pomoc tzw. ostatniej szansy. I o ile sam zasiłek, rozumiany jako zasiłek z pomocy społecznej, nie sprawi, że przyczyna bezpośrednia utraty dochodu z pracy zniknie, to pozwoli ochronić rodzinę przed skutkami ubóstwa. Ubóstwo nie wywiera innych efektów niż negatywne, dla jednostki, dla rodziny, dla społeczności lokalnej, dla społeczeństwa, dla gospodarki krajowej. Celem zasiłku jest zabezpieczenie dochodu na czas, kiedy rodzina powróci do uzyskiwania dochodu z podstawowego źródła, czyli pracy. Tylko to najprostszy wariant z jedną przyczyną, a rzeczywistość nie jest modelowa. Nie wszystkie też świadczenia społeczne skupiają się na ochronie dochodu do czasu pozyskania adekwatnego dochodu z pracy. W ostatnich latach polski system zabezpieczenia społecznego został zalany nowymi świadczeniami, doświadczył też poważnych zmian w „starych” świadczeniach (piszemy o tym w naszych raportach). Niemniej ważne, aby pamiętać, że zasiłki, czy szerzej świadczenia społeczne, nie są problemem, tylko narzędziem w jego eliminacji. W Polsce problemem jest to, że osoby i rodziny, które powinny korzystać z tych świadczeń, nie są nimi objęte. W 2023 r. tylko 37 proc. osób w skrajnym ubóstwie była objęta świadczeniami pieniężnymi z pomocy społecznej. To tylko jeden z wielu problemów i nie tylko naszego kraju (zob. Zalecenie Rady z dnia 30 stycznia 2023 r. w sprawie odpowiedniego dochodu minimalnego zapewniającego aktywne włączenie). Niemniej rok 2023 pokazał, jak niskiej jakości i skuteczności jest polska siatka bezpieczeństwa socjalnego. Problemy tego systemu są rozpoznane, rekomendacje gotowe, czekamy więc na reformy. Dla rządzących punktem odniesienia powinien być próg godnego życia w Polsce, zamiast granicy biologicznego przetrwania.
Nie możemy zapominać, że nie istnieje bezpieczny, ani akceptowalny zasięg ubóstwa skrajnego. Sytuacja, do której doszło w 2023 r. jest oznaką porażki i słabości polityki społeczno-gospodarczej Polski. Nie oznacza to, że sama ochrona dochodów jako taka nie jest skuteczna, to jej realizacja zawiodła.
W publikacjach znalazły się także sugestie wsparcia dochodu najuboższych poprzez politykę fiskalną. Można przyjąć, że zmniejszanie podatków i składek dla uboższych podatników to dobry kierunek, bo zwiększa szanse ich zatrudnienia. Niemniej w żadnym wypadku takie rozwiązanie nie zastępuje świadczeń społecznych, które mają do odegrania rolę zabezpieczającą, stabilizującą i uzupełniającą politykę inwestycji społecznych. Eliminacja ubóstwa ekonomicznego jest tematem obecnie wszechstronnie zbadanym. Polityki publiczne stosowane w tym celu były poddawane ewaluacji, oceniane według zróżnicowanych kryteriów w różnych perspektywach czasowych jako polityka oparta na dowodach naukowych (przykłady w spisie literatury naszych raportów). Ochrona dochodów jest elementem niezbędnym i koniecznym. Brak ochrony dochodów jest droższy od jej realizacji, wywołuje negatywne i kosztochłonne skutki w coraz to nowych obszarach i poziomach. Pytanie więc nie brzmi, czy realizować ochronę dochodów, tylko jak robić to najlepiej. I tu można śmiało wskazać, jaka ochrona dochodów jest kontrproduktywna – za niska. Jeśli siatka bezpieczeństwa tylko pozornie chroni dochód, to faktycznie betonuje ubóstwo, pozwalając rozwijać się negatywnym skutkom na wszystkich poziomach od jednostki po gospodarkę. W pełni zgadzamy się z twierdzeniem, że jednostkom i rodzinom należy dawać przestrzeń i możliwości do działania. Ale realia pokazują, że w sytuacji ubóstwa, jednostki i rodziny bardziej skupiają się na przetrwaniu i żonglowaniu potrzebami, właśnie dlatego, że nie mają bezpieczeństwa socjalno-bytowego. Stąd adekwatna ochrona dochodu połączona z usługami społecznymi wspierającymi włączenie społeczne daje najlepsze rezultaty. I o ile wpływ podnoszenia świadczeń na inflację nie jest wprost przyczynowo-skutkowy, to w czasie galopującej inflacji należy brać wszystkie scenariusze pod uwagę. Ryzyka proinflacyjne są jednak mniejsze, gdy siatka bezpieczeństwa automatycznie dostosowuje się do sytuacji gospodarczej. Doświadczenia ostatnich lat pokazały, że dla poziomu inflacji istotniejsze okazały się raczej czynniki podażowe i ewentualne błędy w polityce monetarnej, a nie waloryzacja świadczeń.
Podsumowując, czy można relatywizować dane na temat ubóstwa? Można. Czy warto to robić – nie warto i nie powinniśmy tego robić. Nie ma żadnego uzasadnienia, aby w XXI wieku w nowoczesnym państwie ktokolwiek mógł powiedzieć – mamy stabilny poziom osób żyjących w ubóstwie, więc nie ma co się przejmować. Państwo nie powinno umywać rąk i udawać, że problemu nie ma – a opiniotwóczy dziennikarze nie powinni w tym zakresie podawać temu państwu pomocnej dłoni.
